گروه اگمونت، صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی چهار الگوی اصلی برای واحدهای اطلاعات مالی شناسایی کردهاند. هر الگو نقاط قوت و ضعفی دارد، اگرچه همه اشکال آن باید با توصیههای FATF در مورد واحدهای اطلاعات مالی مطابقت داشته باشند. نکته قابلتوجه این است که حتی در مواردی که یک واحد اطلاعات مالی در یک وزارتخانه، آژانس یا واحد دولتی دیگر موجود قرار دارد، قانون حاکم بر واحد اطلاعات مالی باید اختیارات خاصی را که برای انجام وظایف خود نیاز دارد، به آن بدهد. واحد اطلاعات مالی باید اختیارات و وظایف مشخصی داشته باشد، عملکرد آن نباید توسط قوانین یا محدودیتهایی که بهطورکلی در مورد سازمان «مادر» آن اعمال میشود، مختل شود.
توضیحات زیر از تحلیل و خلاصه الگوهای واحد اطلاعات مالی مندرج در «مروری بر واحدهای اطلاعات مالی صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی» (صندوق بینالمللی پول/بانک جهانی ۲۰۰۴) و از گزارش سالانه گروه اگمونت در سالهای ۲۰۱۷/۲۰۱۸ گرفته شده است.
الگو اداری
این واحدهای اطلاعات مالی معمولاً در یک سازمان دولتی موجود یا تحت نظر یک وزارتخانه موجود غیر از یک سازمان یا وزارتخانه قضایی یا انتظامی قرار میگیرند. مکانهای معمول در یک وزارتخانه مالی، بانک مرکزی یا سایر نهادهای نظارتی است.
با این حال، برخی از واحدهای اطلاعات مالی که از الگو اداری پیروی میکنند، در یک سازمان یا وزارتخانه موجود قرار ندارند و در عوض بهعنوان یک نهاد مستقل تأسیس شدهاند. اکثر اعضای گروه اگمونت نوعی از الگو اداری را دارند (در سال ۲۰۱۸، ۱۱۹ عضو از گروه اگمونت بهعنوان واحد اداری طبقهبندی شدند و ۱۵ واحد دیگر بهعنوان ترکیبی از واحد اداری/اجرای قانون طبقهبندی شدند. نمونههایی از این نوع شامل FinCEN در ایالاتمتحده و FINTRAC در کانادا است (FINTRAC همچنین نمونهای از یک واحد اطلاعات مالی مستقل از هر سازمان دیگری است).
مزایای کلیدی
- واحد اطلاعات مالی بهعنوان یک حائل خنثی بین نهادهای گزارشدهنده و نهادهای اجرایی/دادستانی عمل میکند که میتواند اعتماد و اطمینان نهادهای گزارشدهنده به واحد اطلاعات مالی را افزایش دهد.
- تبادل اطلاعات با واحدهای اطلاعات مالی خارجی را آسان میکند.
- واحد اطلاعات مالی به منابع و تخصص نهاد اداری مربوطه دسترسی دارد.
معایب کلیدی
- نظارت مستقیم بیشتر توسط مقامات سیاسی
-گاهی اوقات میتواند خطر اعمالنفوذ بیمورد را افزایش دهد.
- قرار دادن واحد اطلاعات مالی خارج از یک نهاد اجرای قانون میتواند باعث تأخیر در اعمال اقدامات اجرای قانون (بهعنوانمثال، مسدود کردن داراییها) شود.
- واحد اطلاعات مالی ممکن است در مقایسه با الگوهای اجرای قانون و قضایی، اختیارات قانونی محدودتری برای جمعآوری شواهد داشته باشد. نکته قابلتوجه این است که این امر به چارچوب قانونی موجود بستگی دارد. همه واحدهای اطلاعات مالی که از الگو اداری پیروی میکنند، با این عیب مواجه نخواهند شد، بهویژه در مواردی که یک قانون بهطور خاص به واحد اطلاعات مالی اختیارات متمایزی از سازمان یا وزارتخانهای که در آن قرار دارد، اعطا میکند.
الگو اجرای قانون
این الگو، دومین شکل رایجی است که توسط اعضای گروه اگمونت اتخاذ شده است (در سال ۲۰۱۸، ۱۹ عضو در این دسته قرار گرفتند و ۱۵ عضو دیگر نیز در طبقهبندی ترکیبی اداری/اجرای قانون قرار گرفتند). طبق این الگو، واحد اطلاعات مالی (FIU) در سازمان اجرای قانون کشور قرار میگیرد و در رابطه با جرایم مرتبط با پولشویی و تروریسم، اختیارات همزمان با این سازمان را دارد. نمونههایی از این موارد عبارتاند از UKFIU بریتانیا (در آژانس ملی جرمشناسی NCA)، STRO سنگاپور و RAP فنلاند.
مزایای کلیدی
- واحد اطلاعات مالی و مجریان قانون از سهولت دسترسی به اطلاعات مشترک (از جمله شبکههای بینالمللی مانند اینترپل) و زیرساختها بهرهمند میشوند.
- واحد اطلاعات مالی معمولاً از اختیارات تحقیقاتی گستردهتری برخوردار است.
- اقدامات اجرایی را میتوان سریعتر انجام داد (بهعنوانمثال، مسدود کردن داراییها).
معایب کلیدی
- نهادهای گزارشدهنده ممکن است تمایلی به اشتراکگذاری مستقیم اطلاعات با سازمانی که مسئول اجرا و یا پیگرد قانونی نیز هست، نداشته باشند، بهویژه در مواردی که خطر استفاده از گزارشها برای اهدافی فراتر از مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم وجود دارد.
- درخواستها برای اطلاعات بیشتر ممکن است به دلیل آستانههای بالاتر قابلاجرا برای تحقیقات رسمی از نوع اجرای قانون، کند شود. با این حال، چارچوب قانونی یک کشور ممکن است با معافیت خاص واحد اطلاعات مالی از آستانههای قابلاجرا برای سایر نهادهای اجرایی، برای رسیدگی به این موضوع تلاش کند.
- تأکید بر تحقیقات و تشخیص بهجای اقدامات پیشگیرانه است.
الگو قضایی
برخی، هرچند اندک، واحدهای اطلاعات مالی در داخل قوه قضاییه قرار دارند (معمولاً تحت صلاحیت دادستانی که تحت آن سیستم قانونی، اختیارات تحقیقاتی دارد). در سال ۲۰۱۸، گروه اگمونت دو واحد اطلاعات مالی- قضایی و چهار واحد اطلاعات مالی با الگو ترکیبی قضایی- اجرای قانون را گزارش کرد.
صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی خاطرنشان میکنند که این الگو میتواند درجایی که یک کشور قوانین بسیار سختگیرانهای در مورد رازداری بانکی دارد، مفید باشد. ارتباط نزدیک با قوه قضاییه، همکاری مؤسسات مالی که مشمول چنین قوانینی هستند را ارتقا میدهد. FIULUX (CFR) لوکزامبورگ نمونهای از این الگو است.
مزایای کلیدی
- واحدهای اطلاعات مالی معمولاً از آزادی بیشتری از دخالتهای سیاسی بیمورد برخوردارند.
- ارتباط با شهرت قوه قضاییه به استقلال و بیطرفی میتواند به ایجاد اعتماد به واحد اطلاعات مالی کمک کند.
- واحد اطلاعات مالی از اختیارات قوه قضاییه بهرهمند میشود (برای مثال، مسدود کردن داراییها، بازداشت افراد، انجام جستجوها)
- اطلاعات مربوطه مستقیماً و بهسرعت توسط نهادی که در نهایت مسئول تحقیق و پیگرد قانونی است، قابلدسترسی است.
معایب کلیدی
- الگو قضایی بسیاری از معایب الگو اجرای قانون را دارد.
-واحدهای اطلاعات مالی ممکن است با چالشهایی در اشتراکگذاری و دسترسی به اطلاعات با واحدهای اطلاعات مالی غیرقضایی مواجه شوند.
الگو ترکیبی
این واحدهای اطلاعات مالی (FIUs) ویژگیهایی را از الگوهای دیگر اقتباس میکنند تا بهترین عناصر آنها را منعکس کنند.
واحد اطلاعات مالی نروژ (EFE، واحدی در سازمان ملی مبارزه با جرایم اقتصادی و زیستمحیطی نروژ ØKOKRIM) نمونهای از این الگو است.
محدودیتهای چهار الگو
انتخاب الگو اتخاذ شده لزوماً تحت تأثیر عوامل زیر خواهد بود:
۱) سازگاری و تطابق با ساختارهای دولتی و نظام حقوقی موجود یک کشور؛
۲) سیاستها و اولویتهای عدالت کیفری کشور؛
۳) منابع مالی و فنی موجود؛
۴) حجم و تنوع پیشبینیشده گزارشها به واحد اطلاعات مالی کشور.
اگرچه این چهار الگو ابزاری مفید برای گروهبندی واحدهای اطلاعات مالی هستند، اما ویژگیهای رسمی سطح بالا را دنبال میکنند و شایانذکر است که اغلب تفاوتهای قابلتوجهی در شیوهها (و اثربخشی) واحدهای اطلاعات مالی که از یک الگو استفاده میکنند، وجود دارد. این امر تا حدی ناشی از عواملی است که در پاراگراف بالا ذکر شد. مطالعهای که توسط پارلمان اروپا انجام شده است، خاطرنشان کرد که «جنبههای حیاتی (مانند پیشینه کارکنان واحد اطلاعات مالی و توزیع وظایف یا دسترسی به پایگاههای داده) لزوماً با نوع واحد اطلاعات مالی مرتبط نیستند».
نکته مهم این است که هر کجا که واحد اطلاعات مالی (FIU) قرار گیرد، قانون توانمندسازی آن، باید تضمین کند که از اختیار و قدرت لازم برای انجام وظایف اصلی خود برخوردار است. بهعنوانمثال، درحالیکه FinCEN در ایالاتمتحده یکی از چندین دفتر مستقر در وزارت خزانهداری است، مفاد توانمندسازی آن توسط FATF ارزیابی شده است تا FinCEN بتواند بهعنوان یک واحد جداگانه و متمایز از سایر دفاتر عمل کند. انتخاب ساختار سازمانی بسیار مهم است و کشورها باید هنگام تعیین یا اصلاح محل واحد اطلاعات مالی در ساختار دولت، شرایط محلی (از جمله آسیبپذیریها و شهرت) را در نظر بگیرند.
صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی خاطرنشان میکنند که «نقاط قوت و ضعف نسبی سازمانهایی که واحد اطلاعات مالی (FIU) ممکن است در آنها مستقر باشد، باید ارزیابی شود، زیرا تأسیس یک واحد اطلاعات مالی در سازمانی که از اعتماد افراد تحت اختیار خود برخوردار نیست، ممکن است عاقلانه نباشد».
تمرکز بر استقلال عملیاتی: بهترین شیوهها
علاوه بر محل قرارگیری واحد اطلاعات مالی، استقلال عملیاتی تأثیر قابلتوجهی بر توانایی واحد اطلاعات مالی در جمعآوری، تحلیل و انتشار مؤثر اطلاعات مالی مربوط به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم دارد.
نظر گروه اگمونت
گروه اگمونت معتقد است که استقلال عملیاتی و خودمختاری، در کنار سایر عوامل، معیارهای اساسی اثربخشی واحد اطلاعات مالی در مبارزه با فساد هستند. در واقع، این یکی از مهمترین مسائل برای اعضایی بوده است که با مسائل مربوط به انطباق مواجه بودهاند.
بخش خصوصی، سازمانهای دولتی داخلی و واحدهای اطلاعات مالی خارجی باید به واحد اطلاعات مالی اعتماد کنند تا گزارشدهی مؤثر را تسهیل کنند، اطلاعات را توسعه دهند و تبادل اطلاعات حساس را تضمین کنند.
با توجه به ماهیت اطلاعات مربوطه و نقش آن در تحقیقات جنایی بالقوه، یک واحد اطلاعات مالی میتواند هدف نفوذ بیمورد از سوی نهادهای گزارشگر، بخش خصوصی بهطورکلی و مقامات سیاسی قرار گیرد. بر این اساس، چارچوب قانونی و نحوه برخورد با واحدهای اطلاعات مالی باید تضمین کند که اینکه حتی درحالیکه واحدهای اطلاعات مالی (FIUs) با سایر نهادها همکاری و هماهنگی دارند، میتوانند در حین انجام وظایف اصلی خود، صرفنظر از الگو اتخاذ شده، استقلال عملیاتی خود را اعمال کنند.
در مقالهای که در سال ۲۰۱۸ توسط گروه اگمونت (روسای FIU) تأیید شد، گروه اگمونت موارد زیر را بهعنوان ویژگیهای یک واحد اطلاعات مالی مستقل و خودمختار از نظر عملیاتی معرفی میکند:
- ساختار مدیریتی و سازمانی
باید از تصمیمگیری مستقل در رابطه با وظایف اصلی پشتیبانی کند. واحدهای اطلاعات مالی باید در تصمیمگیریهای روزانه خود، از جمله در تجزیهوتحلیل اطلاعات، تعیین اولویتها برای فعالیتهای تحلیلی، اینکه آیا و چه زمانی پروندهها را ببندند، به کدام سازمانها و واحدهای اطلاعات مالی خارجی اطلاعات مالی را منتشر کنند و اینکه آیا و چگونه به درخواستهای اطلاعات پاسخ دهند، مستقل باشند. بهعنوانمثال، گزارش (گزارش ویژه اقدام مالی) FATF در سال 2016 برای بانک مرکزی و نهاد ناظر مالی سنگاپور (MER) خاطرنشان میکند که سازمان بازرسی کل سنگاپور (STRO) میتواند بدون تأیید قبلی، ترتیباتی را برای تبادل خودجوش اطلاعات با مقامات ذیصلاح داخلی و همتایان خارجی ایجاد کند.
علاوه بر این، واحدهای اطلاعات مالی نباید برای کسب اطلاعات مربوط به وظایف اصلی خود به کمک شخص ثالث وابسته باشند. ساختار حاکمیتی موجود باید علاوه بر این: ۱) به رئیس واحد اطلاعات مالی اجازه دهد تا کارکنان ارشد با تخصص مناسب را انتخاب کرده و نقشهای آنها را تعریف کند؛ و ۲) به کارکنان ارشد در برابر مسئولیت کیفری و مدنی ناشی از انجام وظایفشان با حسن نیت، محافظت ارائه دهد.
این ویژگیهای استقلال عملیاتی، اهمیت ویژهای برای واحدهای اطلاعات مالی (FIU) مستقر در نهاد دیگری (همانطور که اکثر آنها چنین هستند) دارد. نهاد بزرگتر باید کنترل محدودی بر منابع و داراییهای واحد اطلاعات مالی داشته باشد و عملکرد اصلی واحد اطلاعات مالی باید از کار و وظایف نهاد بزرگتر تفکیک و متمایز باشد (یادداشت تفسیری E.9، توصیه 29 FATF). بهعنوانمثال، درحالیکه واحد اطلاعات مالی بلژیک (CTIF) بهطور مشترک توسط وزیر دادگستری و وزیر دارایی نظارت اداری میشود، این نهادها «نمیتوانند به CTIF دستورالعمل، حکم یا دستور بدهند، بهویژه در مورد تصمیمگیری در مورد ارسال پرونده به دفتر دادستانی عمومی». علاوه بر این، برای حفظ جایگاه خودمختار واحد اطلاعات مالی، رئیس واحد اطلاعات مالی باید در مدیریت بدنه بزرگتر نمایندگی داشته و در تخصیص منابع (مطابق جزئیات زیر) حق اظهارنظر داشته باشد.
منابع کافی برای تأمین استقلال عملیاتی
یک واحد اطلاعات مالی باید منابع مالی، انسانی و فنی کافی برای انجام سه وظیفه اصلی خود داشته باشد. اینکه آیا یک واحد اطلاعات مالی میتواند بهاندازه کافی منابع داشته باشد یا خیر، به شرایط کشور، از جمله مشخصات ریسک آن برای پولشویی، تروریسم و فساد، بستگی دارد.
واحدهای اطلاعات مالی باید در قبال تصمیمات مربوط به بودجه و سایر تصمیمات مربوط به مدیریت منابع خود پاسخگو باشند. حفظ استقلال در این حوزه، سدی مهم در برابر نفوذ نامناسب از سوی بخش خصوصی و دولت است. بهعنوانمثال، اگرچه مدیرعامل واحد اطلاعات مالی استرالیا (AUSTRAC) باید در انجام وظایف خود با ذینفعان مختلف مشورت کند، اما هرگونه عدم مشورت، بر اعتبار عملکرد آنها تأثیری نخواهد گذاشت. گزارش 2015 FATF خاطرنشان میکند: «AUSTRAC منابع عملیاتی خود، از جمله بودجه مالی و کارکنان را دارد که از طریق فرآیندهای عادی دولتی تخصیص داده میشوند. پس از تخصیص، هیچ ماده خاصی وجود ندارد که نیاز به تأیید بیشتر از سوی دولت یا سازمانهای همکار برای به دست آوردن و بهکارگیری منابع موردنیاز برای انجام وظایف آن داشته باشد».
انتصاب و اخراج کارکنان ارشد واحد اطلاعات مالی
اختیارات انتصاب و اخراج از دیگر حوزههایی است که واحدهای اطلاعات مالی میتوانند در معرض نفوذ نامناسب قرار گیرند. هنگام انتصاب رئیس واحد اطلاعات مالی باید بر تخصص مربوطه تأکید شود؛ این فرآیند باید شفاف باشد و هیچ وابستگی سیاسی یا شخصی لازم نباشد. رئیس واحد اطلاعات مالی فقط باید به دلیل عدم رعایت شرایط خدمات یا به دلیل سوء رفتار فاحش یا عدم صلاحیت برکنار شود. فرآیند اخراج باید مستند و شفاف باشد.
منبع: دبیرخانه شفافیت بینالملل
کلمات کلیدی :
واحد اطلاعات مالیگروه اگمونتوظایف واحد اطلاعات مالیالگوهای واحد اطلاعات مالی